Wielu przewlekłych postępowań można uniknąć

Postępowania dotyczące roszczeń do znacjonalizowanych lub wywłaszczonych nieruchomości często ciągną się w urzędach latami. Tymczasem art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje organom załatwiać sprawy szybko, posługując się w tym celu możliwie najprostszymi środkami. To zasada szybkości i prostoty postępowania. Praktyka jest inna. Urzędy miesiącami, a nawet latami prowadzą żmudnie postępowania wyjaśniające. Akceptuje to, niestety, część składów orzekających sądów administracyjnych, do których trafiają skargi na przewlekłość.

wywłaszczenie

Kilkuletnie ustalenie
Oto przykład jednej z takich spraw. Decyzją nacjonalizacyjną z 1960 r. Skarb Państwa przejął kilkuhektarową nieruchomość rolną na przedmieściach miasta. Następnie wywłaszczony grunt podzielono na kilkadziesiąt działek budowlanych, które sprzedano. Powstało na nich wiele budynków, także wielorodzinnych, w których mieszkania kupiło kolejnych kilkadziesiąt osób. Nabywcy zarówno działek, jak i lokali działali z reguły w dobrej wierze. Gdyby się więc później okazało, że wskutek nieważności nacjonalizacji państwo lub gmina w chwili sprzedaży działek nie były ich właścicielami, chronione będą rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.).

Wniosek w tej sprawie do wojewody złożyli kilka lat temu spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonego gruntu. Zarzucili, że decyzja nacjonalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. 1 pkt k.p.a.). Wojewoda uznał, że musi najpierw ustalić dwa liczne zespoły okoliczności faktycznych. Po pierwsze – ze względu na możliwość zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 1960 r. (art. 156 par. 2 k.p.a.) – obecny stan prawny kilkudziesięciu działek powstałych z podziału przejętej nieruchomości. Po drugie, nazwiska i adresy ich obecnych właścicieli lub ich spadkobierców. Uznał bowiem, że są oni stronami postępowania administracyjnego, w związku z czym powinien umożliwić im w nim udział (art. 10 k.p.a.).
Te ustalenia wojewoda czynił przez kilka lat, ale nadal ich nie zakończył. Wnioskodawcy wnieśli więc najpierw zażalenie do ministra, a potem skargę do WSA na przewlekłość postępowania, zarzucając wojewodzie, że dwumiesięczny termin załatwienia nawet skomplikowanej sprawy (art. 35 par. 3 k.p.a.) przekroczył już wielokrotnie. Sąd oddalił jednak skargę, uznając, że ustalenia te są niezbędne do rozstrzygnięcia. Trudno się zgodzić z taką oceną. Ze względu na zasadę ekonomii procesowej należałoby uznać, że dopóki organ nie ustali, że decyzja z 1960 r. rzeczywiście narusza rażąco prawo, dopóty zbędne, a co najmniej przedwczesne jest ustalanie kilkudziesięciu dalszych okoliczności.

Potencjalny interes
Dopiero więc (i tylko) w przypadku, gdy organ ustali, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja nacjonalizacyjna rażąco narusza prawo, pojawia się realna potrzeba ustalenia w postępowaniu nieważnościowym kolejnych okoliczności, które pozwolą ocenić, czy decyzja ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Przeważnie mają one postać sprzedania przez Skarb Państwa osobom trzecim działek lub lokali wchodzących w skład przejętej nieruchomości. W sytuacji gdy tacy nabywcy są chronieni rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych (nie dotyczy to darowizny), wojewoda obowiązany jest stwierdzić tylko wydanie decyzji nacjonalizacyjnej z naruszeniem prawa (art. 156 par. 2 k.p.a.), a nie jej nieważność. Decyzja nadzorcza nie naruszy więc praw obecnych właścicieli działek lub lokali. A skoro tak, to nie mają oni interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym i w związku z tym nie są jego stronami (art. 28 k.p.a.). Taki pogląd podziela część orzecznictwa, np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: IV SA 1644/97, I SA 1702/01 (niepublikowany), I SA 289/03 (niepublikowany), prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1018/07 i I SA/Wa 1820/12 czy WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 441/12. Na początkowym etapie badania sprawy właściciele działek i lokali są co najwyżej potencjalnymi stronami postępowania, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem interes prawny musi mieć charakter aktualny. Wykładnia językowa ani tym bardziej celowościowa art. 61 par. 4 k.p.a. nie wymagają bezwzględnie, aby organ zaraz po wszczęciu postępowania zawiadamiał osoby trzecie będące potencjalnymi stronami zanim jeszcze ustali, czy mają one rzeczywiście interes prawny.

Trzy kroki
Zasada ekonomii procesowej sugeruje prowadzenie postępowania wyjaśniającego w odwrotnej kolejności. Wojewoda powinien w pierwszym kroku ustalić, czy decyzja nacjonalizacyjna narusza rażąco prawo. Jeśli nie, to w ogóle nie ma potrzeby ustalania stanu prawnego kilkudziesięciu działek ani danych ich właścicieli. Organ może wówczas od razu wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, która w żaden sposób nie naruszy interesu prawnego tych osób.

Dopiero w drugim kroku – po stwierdzeniu, że decyzja nacjonalizacyjna rażąco narusza prawo – organ winien ustalić stan prawny wszystkich działek, aby ocenić, w przypadku których z nich nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. A w trzecim kroku – i to tylko wobec działek, co do których nie było takich skutków – wojewoda musi ustalić adresy ich właścicieli, aby zawiadomić ich – jako strony – o wszczęciu postępowania i możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów (art. 81 k.p.a.).

Niewątpliwie przyjęcie takiej dynamicznej wykładni statusu strony postępowania, który nie pojawia się od razu na początku postępowania, ale dojrzewa dopiero na dalszym jego etapie, może być kontrowersyjne. Nie zagraża to jednak niczyim interesom, a realizuje zasadę ekonomiki postępowania.

Juliusz Bennich-Zalewski– specjalista ds. dekretowych – Kancelaria Reprywatyzacyjna strona na FB

kancelaria_reprywatyzacyjna

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *