Poniższy artykuł jest częścią publikacji Grzegorza Kęsika pt. „Polityka wobec miejskich przestrzeni historycznych. Uwarunkowania, podmioty, modele decyzyjne”. (Wydawnictwo Bezkresy Wiedzy, rok 2012). 

GRZEGORZ KĘSIK – doktor w zakresie nauk o polityce. Adiunkt w Katedrze Instytucji i Zachowań Politycznych Uniwersytetu Kardynała Wyszyńskiego w Warszawie. Jego działalność naukowa koncentruje się wokół polityki przestrzennej, ochrony zabytków, samorządu terytorialnego w Polsce oraz zjawiska regionalizmu i tożsamości lokalnej. Mieszka w Ciechanowie.

Ustawa o ochronie zabytków, w rozdziale drugim, definiuje formy i sposób ochrony zabytków. Są to formy bazowe, podstawowe, w ramach których rozwijane są różnego rodzaju metody ochrony zabytków, jak również kształtowania miejskich przestrzeni historycznych. Formami tymi (w świetle ustawy) są:

  • wpis do rejestru zabytków,
  • uznanie za pomnik historii,
  • utworzenie parku kulturowego,
  • ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Wpis do rejestru

W myśl ustawy o ochronie zabytków wpis do rejestru dokonywany jest na mocy decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków (wkz). Decyzja taka może być  wydana z urzędu, na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym zabytek się  znajduje. Jest to forma ochrony o tyle istotna, iż objęty nią zabytek praktycznie nie może zostać przekształcony ani tym bardziej zburzony bez uprzedniej zgody wkz. Ustawa wymienia cały szereg czynności dokonywanych wobec i wokół zabytku wpisanego do rejestru, wymagających pozwolenia wkz.

Są to m.in.:

  • prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych, badań konserwatorskich, architektonicznych i archeologicznych,
  • dokonywanie podziału,
  • zmiana sposobu użytkowania,
  • a także umieszczanie urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem tablic informujących o ochronie obiektu, których umieszczenie należy do kompetencji starosty.

Sposób prowadzenia rejestru zabytków został, zgodnie z ustawą, określony osobnym rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Rozporządzenie to, oprócz określenia danych, jakie powinny znaleźć się w rejestrze zabytków, określa także wzór ksiąg z rejestrami. Rejestr zabytków dla danego województwa gromadzi odpowiedni wkz, zaś pełny rejestr (na bieżąco aktualizowany) prowadzi Narodowy Instytut Dziedzictwa (NID), udostępniając go na swoich stronach internetowych.

Dom Polski, od 2020 r. w rejestrze zabytków

Pomnik historii

Uznanie zabytku za pomnik historii stanowi szczególną formę wyróżnienia i zarezerwowane jest dla obiektów (lub zespołów) o wysokiej klasie artystycznej, spełniających cały szereg rozmaitych kryteriów. Aby zostać uznanym za pomnik historii zabytek, musi uprzednio być wpisany do rejestru (najlepiej od dłuższego czasu). Procedura uznania za pomnik historii została szczegółowo omówiona na stronach internetowych NID, zaś ustawa wspomina jedynie o tym, kto ostateczną decyzję wydaje. Uznanie zabytku za pomnik historii następuje na drodze rozporządzenia, wydanego przez Prezydenta RP na wniosek ministra kultury. Kandydatura zabytku musi być ponadto zaopiniowana przez Radę Ochrony Zabytków (organ ustawowy, działający przy ministerstwie – nie mylić z Główną Komisją Konserwatorską). Obiekty uznane za pomniki historii stają się naturalnymi kandydatami do ubiegania się o wpis na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.

Niestety, od czasu powołania pierwszych pomników historii w roku 1994 aż do chwili obecnej, nie wypracowano żadnych dodatkowych działań, które różniłyby tę wyższą formę ochrony od zabytku wpisanego do rejestru. Przede wszystkim właściciele obiektów wpisanych na listę pomników historii nie nabywają, poza prestiżem i promocją, żadnych dodatkowych uprawnień publicznoprawnych. Pomimo iż pomnik historii wraz z jego ogłoszeniem automatycznie staje się miejscem szczególnej uwagi i ochrony ze strony służb konserwatorskich, muszą one działać w świetle obowiązującego prawa, które nie pozwala im na postawienie i wyegzekwowanie wyższych wymagań wobec właściciela pomnika historii.

Pomnik historii – Gdańsk w obwarowaniach XVII w.

Problematyce tej, oraz kwestii odrębnego finansowania pomników historii, poświęcono spotkanie, organizowane w ramach Forum Debaty Publicznej pod egidą Prezydenta RP, które odbyło się 29 czerwca 2011 roku. Na spotkaniu tym poruszono przytaczane wyżej kwestie odnośnie prawnego doprecyzowania statusu pomnika historii jako szczególnej formy ochrony zabytku. Wśród propozycji finansowych pojawił się pomysł stworzenia Narodowego Funduszu Pomników Historii, na którego zasób miałyby składać się m.in. odpisy z zysku NBP oraz dochody z loterii dedykowanych, organizowanych przez Totalizator Sportowy. Obecnie na liście pomników historii znajduje się 48 obiektów [uwaga red. – aktualnie 114, pełna lista]. W ostatnim czasie obserwowany jest szybki wzrost liczby pomników historii (kolejne obiekty czekają na podpis Prezydenta RP), który należałoby jednak powstrzymać do czasu sprecyzowania kryteriów uznania za pomnik historii (teraz nie mają one nawet rangi rozporządzenia) oraz ustalenia zasad finansowania tego typu zabytków.

Park kulturowy

Formą ochrony zabytków w krajobrazie jest utworzenie tzw. parku kulturowego. Dokonuje się to uchwałą rady gminy (miasta), po zasięgnięciu opinii wkz. W uchwale takiej należy podać nazwę parku, jego granice oraz zakazy i ograniczenia, o których mówi kolejny artykuł ustawy. Następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza (w porozumieniu z wkz) plan ochrony parku kulturowego. Do tego celu można również utworzyć jednostkę organizacyjną, zarządzającą parkiem (powołuje organ stanowiący gminy). Dla w/w obszarów obowiązkowo sporządza się mpzp.

Na terenie parku kulturowego zakazom lub ograniczeniom podlega:

  • prowadzenie robót budowlanych,
  • działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;
  • umieszczanie tablic reklamowych;
  • składowanie lub magazynowanie odpadów;
  • zmiana przeznaczenia obiektów zabytkowych.

Jest więc stworzenie i prowadzenie parku kulturowego wyłączną domeną gminy, która go powołuje i nim zarządza, nie jest to zatem domena państwa. O ile wojewódzki konserwator zabytków może zobligować gminę do utworzenia parku kulturowego, o tyle kwestie zarządzania parkiem czynią go organem niewładczym, jako przedstawiciela administracji rządowej. Brak rozwiniętych mechanizmów współpracy na płaszczyźnie gmina-konserwator jest kolejnym problemem, który należy w przyszłości rozwiązać, precyzując również i tę formę ochrony zabytków.

Hewelianum
Park Kulturowy Fortyfikacji Miejskich „Twierdza Gdańsk”

Ochrona w dokumentach planistycznych

Podstawą do tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) jest Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (SUiKZP). Przygotowanie tych dokumentów, tj. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. SUiKZP, a w szczególności mpzp, są w przypadku przestrzeni historycznej ważnymi dokumentami potwierdzającymi fakt ochrony konserwatorskiej danego obiektu lub zespołu budynków podczas procesu inwestycyjnego. W przypadku obiektów wpisanych do rejestru zabytków, SUiKZP i mpzp są niejako dodatkowym potwierdzeniem ochrony, wynikającej z ustawy o zabytkach. Znacznie ważniejszy wydaje się obecny w SUiKZP i mpzp wykaz obiektów lub zespołów zabytkowych niewpisanych do rejestru, ale będących zabytkami w myśl ustawy o ochronie zabytków [od red.: ZABYTEK – nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami]. Dla tych obiektów jest to pierwsza prawna i najbardziej podstawowa forma ochrony przed przekształceniami lub rozbiórką.

W SUiKZP, sporządzanym dla obszaru całej gminy (w interesującym nas przypadku – dla miasta), określa się w pierwszym rozdziale wszelkie dostępne uwarunkowania, wynikające m.in. ze „stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków”. W tej części także dołącza się wykaz obiektów wpisanych do rejestru, wykaz innych obiektów nie wpisanych do rejestru, ale znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (lub w przypadku jej braku, objętych ochroną konserwatorską), zaznaczając ich położenie na planie SUiKZP. W związku z powyższymi wykazami w SUiKZP wytycza się obszary, podlegające ochronie, rodzaje stref ochrony konserwatorskiej:

  • ochrony ekspozycji,
  • ochrony zespołów zabudowy zabytkowej
  • ochrony archeologicznej.
Historyczne fasady przy ul. Kościuszki

W drugim rozdziale SUiKZP, formułującym kierunki zagospodarowania przestrzennego i zasady polityki przestrzennej w punkcie dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, na podstawie wcześniej ustalonych uwarunkowań, należy wymienić postulaty, które winny być uwzględnione przy sporządzaniu mpzp. W stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, zazwyczaj powtarza się zapis art. 36 ustawy o ochronie zabytków, mówiący o obowiązku uzyskania pozwolenia wkz na prowadzenie jakichkolwiek działań przy tak chronionej budowli.

Następnie w SUiKZP formułuje się postulaty ochrony w mpzp wszystkich obiektów, niewpisanych do rejestru zabytków, a będących wyszczególnionych w uwarunkowaniach. Powyższy wykaz powinien być oparty o gminną ewidencję zabytków, lub w przypadku jej braku może również posłużyć do jej sporządzenia. Logicznym jest fakt, iż zapisy w SUiKZP, będącym podstawą do uchwalania mpzp, mają pewien poziom ogólności. W stosunku do ochrony dziedzictwa kulturowego można zatem stwierdzi, iż są one o tyle istotne, że uchwalane w oparciu o nie plany muszą się do nich stosować, nie mogą ich w żaden sposób uszczuplać lub zmieniać.

W przypadku planu miejscowego – obiekty zabytkowe są wyszczególnianie podobnymi zapisami jak w studium uwarunkowań – przy czym na tym etapie mamy już do czynienia z aktem prawa miejscowego i dopiero tutaj ochrona ta nabiera rzeczywistego charakteru. Obecność zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, jest w mpzp, podobnie, jak w SUiKZP, punktem obowiązkowym. Znacznie ważniejsze, z punktu widzenia kształtowania przestrzeni historycznych, są te zapisy mpzp, które dotyczą zasad kształtowania nowej zabudowy na terenach zabytkowych. Tutaj istnieje dość duże pole do popisu, tym bardziej, że elementy takie jak:

  • sposób usytuowania budynków w stosunku do dróg,
  • ich kolorystykę,
  • pokrycie dachów,
  • a także sposób kształtowania małej architektury wokół nich,

określa się w planie miejscowym „w zależności od potrzeb”. Takie zapisy, dotyczące kształtowania nowej zabudowy na zabytkowym obszarze,  wydają się być bardziej szczegółowe, niż w SUiKZP, niemniej jednak nadal są niewystarczające z punktu widzenia utrzymania kulturowej spójności tych terenów. Niestety, często w przypadku zabytkowych przestrzeni, na takich zapisach (z ustawy) się poprzestaje. Tymczasem zapisy te można w mpzp jeszcze bardziej uszczegóławiać, włącznie z precyzyjnym ustaleniem przyszłego wyglądu fasad nowych budowli. Ustawa o ochronie zabytków daje podstawę prawną uczestnictwa wkz podczas sporządzania mpzp, jednak konserwatorzy nie zawsze zwracają uwagę na odpowiednie doprecyzowanie zapisów w sprawie kształtowania nowej zabudowy, wypełniającej historyczne przestrzenie, skupiając się bardziej na samych tylko zabytkach.

Jedna z koncepcji przekształcenia historycznego terenu Gedanii/materiały ROBYG

W tym momencie to właśnie od świadomego (kulturotwórczej roli lokalnego dziedzictwa) burmistrza lub prezydenta miasta zależy, jakie warunki brzegowe dla nowej zabudowy w historycznej tkance zostaną sformułowane. Jeżeli istnieje silne społeczestwo obywatelskie, także ono, w postaci uwag do planu, może takie szczegółowe zapisy wprowadzić.

Jakie jeszcze elementy powinny znaleźć się w mpzp dla obszaru historycznego, dobrze precyzuje poradnik, wydany przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, w którym można znaleźć następujące zalecenia odnośnie uzupełniania i kształtowania nowej zabudowy: ustalona wysokość i szerokość obiektów, określona forma obiektu i forma pokrycia dachu, kompozycja fasady, w szczególności artykulacja i zasady kompozycji, wystrój i podział parcelacyjny.

Brak takich szczegółowych zapisów w mpzp sprawia, że do otaczającej, historycznej zabudowy nawiązuje jedynie bryła nowego obiektu, inne zaś jego elementy, stanowiące sferę publiczną (a więc oddziaływujące na kulturowe postrzeganie danego miejsca) mogą by kształtowane w zasadzie dowolnie, powodując często dysharmonię w historycznym układzie przestrzennym. W przypadku mpzp, dotyczących założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, powinny zostać stworzone tzw. „wzorniki” kształtowania nowej zabudowy. Są to bardzo szczegółowe wytyczne, regulujące zasady stylu miejscowego. Wzorniki dla nowej zabudowy są z powodzeniem stosowane np. w Szwajcarii, ale także w Polsce prawo na nie zezwala – wzornik może zatwierdzić rada miasta, za pomocą stosownej uchwały. Niemniej jednak do tej pory bardzo niewiele miast skorzystało z takiej moliwości. Wydaje się, iż wzornik (jako osobny dokument) uczyniłby mpzp bardziej czytelnym. Pozwoliłby także potencjalnym inwestorom na wizualne zapoznanie się z miejscowymi tradycjami budowlanymi oraz na większe zrozumienie dla wprowadzonych regulacji.

Reasumując, okazuje się, iż regulacje planistyczne mają przemożny (a często nawet decydujący) wpływ na rzeczywistą ochronę wielu obiektów zabytkowych – szczególnie tych niewpisanych do rejestru zabytków. Mogą również stać się źródłem uregulowań, kształtujących najbliższe otoczenie zabytku oraz przestrzenie historyczne polskich miast.

Grzegorz Kęsik

opracowała: Anna Pisarska-Umańska


Discover more from Gdańsk Strefa Prestiżu

Subscribe to get the latest posts sent to your email.

Dodaj opinię lub komentarz.